داوطلب وب‌سایت داوطلب
تارنمای داوطلب: طرح «اشتغال عمومی» که اخیرا از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مطرح شده، این روزها به یکی از مهمترین بحث‌های محافل کارگری تبدیل شده است. ارائه این طرح از سوی دولت و در شرایطی که سایه جنگ همچنان سنگینی می‌کند، ظاهرا پاسخی فوری به بیکاری و کاهش درآمد خانوارها از طریق تعریف پروژه‌های کوتاه‌مدت عمومی است. اما آنچه این طرح را به موضوعی فراتر از یک برنامه اضطراری تبدیل کرده، قواعدی است که روابط کار را دستخوش تغییراتی جدی می‌کند. از جمله تخصیص دستمزدی پایین‌تر از حداقل مصوب و کنار گذاشتن پوشش‌های معمول قانون کار و تأمین اجتماعی. «مالک حسینی» معاون اشتغال وزارت کار، به معرفی الگوی «اشتغال عمومی» برای حمایت از افرادی که شغل خود را از دست داده‌اند، گفته است که اشتغال عمومی شامل دوره‌های کوتاه‌مدت پاره‌وقتی (از ۴ماه تا زیر یک سال) است که در آن، متقاضیان در پروژه‌هایی با جنبه عمومی نظیر لایروبی روستاها، آبرسانی و طرح‌های بهداشتی به‌کار گرفته می‌شوند. به گفته او طرح‌ها و اقداماتی از این قبیل، با هدف حفظ پایداری بازار کار و عبور از شرایط فعلی در دستور کار قرار گرفته است.
طرحی که دولت از آن دفاع می‌کند، به‌خودی‌خود سیاستی ناموجه نیست. دولت‌ها در شرایط رکود، جنگ یا بلایای طبیعی می‌توانند با تعریف پروژه‌های عمومی، برای افراد فاقد درآمد فرصت کار موقت فراهم کنند. اما چالش اصلی که این روزها از سوی فعالان کارگری محل بحث و انتقاد است، این است که موقت بودن پروژه‌ها نباید به معنای موقتی‌تر شدن هر چه بیشتر حقوق شاغلان و بحرانی شدن وضعیت نیروی کار باشد. به ویژه اینکه این احتمال وجود دارد که اگر دولت برای اجرای پروژه‌های خودش از مدلی خارج از حداقل‌های معمول روابط کار استفاده کند، این الگو به مطالبه‌ای برای سایر کارفرمایان تبدیل شود.
برای بررسی این چالش اساسی، باید از طرح فعلی عقب‌تر رفت و به تجربه‌هایی که در دولت‌های مختلف، با عناوین متفاوت، بر کاهش هزینه ورود نیروی کار به بازار تأکید داشته‌اند، اشاره کرد.
از احمدی‌نژاد تا پزشکیان؛ از استاد-شاگردی تا اشتغال عمومی
مروری بر کارنامه دولت‌ها در سالیان گذشته نشان می‌دهد که طرح‌هایی از این قبیل محدود به یک دولت یا قرار گرفتن کشور در وضعیت بحرانی نیست و دولت‌های مختلف دست کم در دو دهه اخیر چنین سیاست‌هایی را به شکل‌های متفاوت اما با ماهیت مشترکی دنبال کرده‌اند.
به عنوان مثال، در سال ۱۳۹۱، دولت محمود احمدی‌نژاد دستورالعمل «آموزش به روش استادـ شاگردی نوین» را برای اجرا ابلاغ کرد. مطابق گزارش‌های آن زمان، شاگردان می‌توانستند تا سه سال در کارگاه‌ها آموزش ببینند، اما در این دوره از شمول قانون کار و قانون تأمین اجتماعی خارج بودند، استادکار نیز الزامی به پرداخت مزد به آنان نداشت و تنها پوشش بیمه‌ای پیش‌بینی‌شده نیز بیمه حوادث بود.
دولت هدف طرح را ایجاد اشتغال مولد و پایدار و تثبیت مشاغل موجود معرفی می‌کرد؛ منتقدان کارگری اما می‌گفتند عنوان مهارت‌آموزی ممکن است به پوششی برای استفاده از نیروی کار بدون مزد و بدون حمایت‌های قانونی تبدیل شود. این اختلاف دقیقاً بر سر مرز میان آموزش و اشتغال بود. اینکه چرا وقتی فردی در محیط کار حضور دارد و بخشی از فعالیت واقعی کارگاه را انجام می‌دهد، می‌توان صرفاً با نام‌گذاری او به‌عنوان «شاگرد»، تعهدات معمول کارفرما را کنار گذاشت.
در دولت حسن روحانی، طرح کارورزی فارغ‌التحصیلان دانشگاهی یا «کاج» در سال ۱۳۹۶ با منطق دیگری به اجرا درآمد. فارغ‌التحصیلان برای دوره‌ای چهار تا شش‌ماهه به بنگاه‌ها معرفی می‌شدند و در طول دوره، یک‌سوم حداقل دستمزد را به‌عنوان کمک‌هزینه آموزشی از وزارت کار دریافت می‌کردند. دولت برای ترغیب بنگاه‌ها به استخدام این افراد پس از دوره کارورزی نیز مشوق بیمه‌ای در نظر گرفت که شامل معافیت کارفرما از پرداخت سهم بیمه در شرایط اعلام‌شده برای طرح بود. دولت ادعا می‌کرد که با اجرای این طرح، جوانان را به بازار کار وصل می‌کند، اما فعالان کارگری معتقد بودند که با اجرای این طرح، پروژه ارزان‌سازی نیروی کار آکادمیک و آموزش دیده با سرعت بیشتری پیش خواهد رفت.
گرچه این دو تجربه از نظر حقوقی و اجرایی یکسان نبودند، به این معنا که در استادـ شاگردی، مسئله خروج شاگرد از شمول قانون کار و پرداخت نشدن مزد مطرح بود و در کارورزی، پرداختی به‌عنوان کمک‌هزینه آموزشی و مشوق استخدام وجود داشت. با این حال، هر دو تجربه نشان می‌داد که دولت تا کجا حاضر است به بهانه تسهیل ورود افراد به بازار کار، قواعد معمول پرداخت و حمایت از نیروی کار را تعدیل کند یا تغییر دهد.
نذر اشتغال؛ از کارآفرینی خیریه‌ای تا پیشنهاد تغییر قانون
نقطه مهم پرونده در سال ۱۳۹۷ ظاهر می‌شود؛ زمانی که بحث خروج کارگاه‌های کوچک روستایی از شمول حداقل دستمزد به یکی از موضوعات مناقشه‌برانگیز روابط کار تبدیل شد. بررسی گزارش‌های این دوره نشان می‌دهد که گروهی از نمایندگان اصفهان در مجلس، پیشنهاد الحاق تبصره‌ای به ماده ۴۱ قانون کار را مطرح کرده‌اند. بر اساس این پیشنهاد، کارگاه‌های روستایی دارای کمتر از ۱۰ کارگر از شمول حداقل دستمزد و بخشی از الزامات قانون کار خارج می‌شدند و پرداخت مزد، حق بیمه و مزایا بر اساس توافق کارگر و کارفرما تعیین می‌شد. توجیه پیشنهاددهندگان این بود که هزینه زندگی در روستاها پایین‌تر است و انعطاف در تعیین دستمزد می‌تواند به ایجاد شغل در این مناطق کمک کند.
در همان گزارش، نام مؤسسه خیریه «نذر اشتغال امام حسین» اصفهان که در ایجاد اشتغال برای زنان سرپرست خانوار و زندانیان فعالیت می‌کرد، به‌عنوان یکی از بازیگران اصلی این بحث و پیشنهاددهندگان این ایده، مطرح شد. در همان دوره فعالان کارگری ضمن انتقاد صریح از این طرح، ابراز نگرانی کردند که تجربه اجرایی یک نهاد در اشتغال گروه‌های محروم، به عنوان مبنایی برای پیشنهاد تغییر قواعد عمومی دستمزد و قانون کار در نظر گرفته شود. به باور آنها، خیریه‌سازی موضوع اشتغال، منجر به کاهش حداکثری قدرت خرید و افزایش فاصله مزدی شهر و روستا خواهد شد.
بحث مزد منطقه‌ای در سال‌های بعد از ۱۳۹۷ نیز ادامه یافت. در دولت سیزدهم، لایحه برنامه هفتم توسعه در ماده ۱۵ پیشنهادی داشت که بر اساس آن، دستمزد و مزایای افراد در سه سال نخست اشتغال یا پس از تغییر حرفه، معادل نصف حداقل دستمزد مصوب شورای عالی کار باشد. این ماده همچنین به کارفرما اجازه می‌داد در طول این دوره قرارداد را یک‌طرفه لغو کند. پیشنهادی که مانند طرح‌های پیش از خود، نشانه‌هایی از کاهش هزینه استخدام یا ایجاد استثنا در قواعد عمومی حمایت از نیروی کار را در خود آشکار می‌کرد.
سلطه رویکرد خیریه‌ای در سیاست‌گذاری برای اشتغال
روند طی شده در طول سالیان اخیر حاکی از آن است که در شرایطی که بخش بزرگی از جامعه با ناامنی شغلی، دستمزدهای ناکافی، تورم و خطر بیکاری مواجه است، سیاست‌گذار به‌جای آنکه اشتغال را به‌عنوان یک حق اجتماعی و مسئله‌ای مرتبط با ساختار اقتصاد و بازار کار ببیند، گاهی با آن همچون مسئله‌ای خیریه‌ای برخورد می‌کند و به زعم خود تلاش می‌کند با نسخه‌های موقتی در قالب کمک‌های موردی و حمایت‌های پراکنده، مسئله‌ای ساختاری را حل کند. مسئله به ویژه زمانی حادتر می‌شود که این رویکردهای ظاهرا حمایتی، جایگزین سیاست‌های ساختارمند اشتغال شوند؛ یعنی دولت به‌جای ایجاد فرصت‌های شغلی مولد و پایدار، از ابزارهای حمایتی برای مدیریت ظاهری پیامدهای بیکاری استفاده کند.
در طرح اشتغال عمومی هم گرچه دولت ادعا می‌کند که در راستای حمایت از نیروی کار این طرح را در دستور کار قرار داده،اما یکی از مهمترین پرسش‌ها این است که آیا صرف نام‌گذاری افراد به‌عنوان «مشارکت‌کننده»، «کارورز»، «نیروی داوطلب» یا هر عنوان دیگری می‌تواند ماهیت رابطه کارگری و کارفرمایی را تغییر دهد.
قانون کار در ماده ۲، کارگر را فردی می‌داند که به درخواست کارفرما و در مقابل دریافت حق‌السعی برای او کار می‌کند. ماده ۷ نیز قرارداد کار را مبنای رابطه کار قرار می‌دهد و ماده ۱۴۸ کارفرمایان کارگاه‌های مشمول قانون را مکلف به بیمه کردن کارگران می‌کند. فعالان کارگری بر این باورند که برای تشخیص وضعیت حقوقی افراد در طرح اشتغال عمومی، باید متن قرارداد، نحوه نظارت و دستوردهی، دریافت یا پرداخت حق‌السعی، ماهیت فعالیت و مقررات اجرایی طرح بررسی شود و صرف اعلام یک مقام دولتی مبنی بر اینکه قانون کار در طرح «موضوعیت ندارد»، به‌تنهایی تکلیف حقوقی رابطه را روشن نمی‌کند.
این موضوع به ویژه در شرایطی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که افراد در پروژه‌های عمومی، کار مشخصی انجام می‌دهند، تحت نظارت دستگاه یا پیمانکار فعالیت می‌کنند و در برابر آن دستمزد دریافت می‌کنند. اگر چنین رابطه‌ای از نظر حقوقی واجد عناصر رابطه کار باشد، باید روشن شود دولت بر اساس چه مستند قانونی می‌خواهد آنها را از حمایت‌های معمول خارج کند. پاسخ به این پرسش به متن نهایی دستورالعمل، قراردادها و مقررات اجرایی نیاز دارد؛ اسنادی که باید پیش از داوری قطعی درباره قانونی بودن یا نبودن طرح مطالبه شوند.
مهمتر از همه اینها، یکی از نگرانی‌های جدی درباره اشتغال عمومی، امکان تبدیل شدن یک راه‌حل اضطراری به الگویی پایدار است. تجربه استادـشاگردی و کارورزی نشان می‌دهد که دولت‌ها در دوره‌های مختلف و با عناوین متفاوت، مسیرهایی برای ورود نیروی کار با شرایطی متفاوت از رابطه استخدامی متعارف طراحی کرده‌اند. در دولت سیزدهم نیز پیشنهاد نصف حداقل دستمزد در سه سال نخست اشتغال در متن لایحه برنامه هفتم آمده بود. گرچه چنین سوابق تاریخی به‌تنهایی ثابت نمی‌کند که طرح اشتغال عمومی نیز در آینده به سایر بخش‌های اقتصاد تعمیم داده خواهد شد، اما این تجربیات نشان می‌دهد که باید نسبت به مرز میان حمایت موقت از گروه‌های فاقد فرصت شغلی و نهادینه شدن اشکال کم‌هزینه‌تر و کم‌تعهدتر به‌کارگیری نیروی کار حساس بود. مسئله اصلی نه صرفاً اجرای یک طرح اضطراری، بلکه تضمین این موضوع است که اشتغال عمومی به مسیری برای عادی‌سازی دستمزدهای پایین‌تر، کاهش تعهدات کارفرمایی و تضعیف تدریجی استانداردهای رابطه کار تبدیل نشود.
