چرایی ناکامی و عدم تحقق سه جانبه گرایی در روابط کار ایران

مفاهیمی چون سه جانبه گرایی و کار شایسته، سالهاست که وارد ادبیات روابط کار در ایران شده، اما به باور بسیاری از صاحبنظران این حوزه، سلطه برخی رویکردهای حاکمیتی، مانع از تحقق اهدافی شده که سازمان بین المللی کار با طرح این مفاهیم به دنبال آن بوده است. این رویکردها باعث شده که سه جانبه گرایی بین سه ضلع کارگر، کارفرما و دولت که بر موئلفه هایی چون گفتگوی اجتماعی،  توافق بر سر منافع مشترک و مذاکره برد – برد استوار است، به یک جانبه گرایی، منفعت طلبی و قرار گرفتن در موقعیت برد و باخت تبدیل شود. فعالان کارگری با استناد به تجربیات سالهای گذشته می گویند  دولت با انحصار منابع اقتصادی، حمایت از بخش خصوصی رانتیر و همچنین محدود ساختن حق تشکل یابی آزادانه کارگران،  به عنوان کارفرمای بزرگ در مذاکرات سه جانبه کفه ترازو را به نفع  ضلع دیگر یعنی کارفرمایان سنگین تر می کند و به این ترتیب این کارگران هستند که در مذاکره ای نابرابر، در دستیابی به مطالبات خود ناکام می مانند. روند تعیین دستمزد سالانه بدون در نظر گرفتن مفاد تصریح شده در ماده ۴۱ قانون کار، عدم لغو دادنامه ۱۷۷ دیوان عدالت اداری که به رواج قراردادهای موقت و ناامنی شغلی کارگران در طول سه دهه گذشته دامن زده و تلاش برای اجرای طرح هایی چون  ادغام صندوق تامین اجتماعی با بیمه سلامت از سوی وزارت بهداشت بدون توجه به اعتراضات کارگران، از جمله دهها موردی است که نشان میدهد چگونه دولت با کمرنگ کردن نقش کارگران از قدرتیابی آنها در جریان مذاکرات سه جانبه جلوگیری می کند.

تارنمای داوطلب؛ در گزارش پیش رو ضمن آنکه مفاهیمی چون سه جانبه گرایی، کار شایسته و اسناد مرتبط با آن را مورد بررسی قرار خواهد داد؛ به سازوکار عملیاتی این گزاره ها در ایران و چالشهای پیش روی آن می پردازد.

گفتگوی اجتماعی، اساس سه جانبه گرایی

گفتگــوی اجتماعــی که از آن به عنوان  ابــزاری بــرای مشــارکت مــردم نام برده می شود، اساس سه جانبه گرایی در روابط کار است.  شایســته تریــن روش جلــب مشــارکت، روش گفتگــو از طریــق نهادهــای مدنـی، انجمـن هـا، شـوراها و تشـکل هاسـت کـه بـه اعتمـاد عمومـی یـا  ایجاد سـرمایه اجتماعـی در جامعـه منجـر مـی شود. در عین حال، کمیته آزادی انجمــن هــای«ســازمانهای بیــن المللــی کار»  با تاکید بر پیش شرط های سه جانبه گرایی در روابط کار، بــر احتــرام متقابـل طـرف هـای گفتگـو بـا یکدیگـر تاکیـد کرده واستقلال رای شرکای اجتماعی را به رسمیت شناخته است. این مفهوم، همچنین به عنوان یکی از اهداف ۴ گانه  تغییر الگوی روابط کار مرتبط با استانداردهای کار شایسته، مورد توجه سازمان بین المللی کار است.

گفتگوی اجتماعی چگونه شکل می گیرد؟

بر مبنای تعریفی که سازمان بین المللی کار ارائه کرده، گفتگــوی اجتماعــی بر مبنای یــک فرآینــد شکل می گیرد که در آن تبادل اطلاعات، مشاوره و مذاکره به ترتیب نقش اساسی را در روند سه جانبه گرایی در روابط کار بازی می کنند. طی این فرآیند نماینـدگان دولت، کارفرمایــان و کارگــران و در برخی موارد نهادهای مدنی، دربــاره  شـرایط اقتصـادی و اجتماعـی و توافــق بــر اســاس منافــع مشــترک گفتگو و چانه زنی می کنند.

تبـادل اطلاعات که گفته می شود ســطح نــازل اما پیش زمینه گفتگوی اجتماعــی است، میــان کارگــر و کارفرمــا و یا به معنای دقیق تر بین تشــکل هــای کارگـری و کارفرمایـی شکل می گیرد و به دنبال یــک فهــم مشــترک، درک مشــترک و گفتمان مشــترک در روابط کار است.  در ســطح دوم یعنی مشــاوره،  زمینــه هــای مذاکــره و گفتگوهــا در ســطوح بالاترشــکل مــی گیــرد. مبنای مذاکره در سه جانبه گرایی برد-برد است. به این ترتیب، این مذاکره کننده است که با درک شرایط مذاکره و منافع و اهداف کوتاه مدت و بلندمدت خود اقداماتی را انجام می دهد. تعییــن سیاســتگذاری هــای اجتماعــی و اقتصــادی ، تقویت سـرمایه هـای اجتماعـی از طریق گفتگوی میان دولت، کارفرمایـان و کارگـران، افزایش انســجام  و اعتمــاد متقابل در روابط کار و تقویت شاخص های توسعه اجتماعی همچون رضایــت عمومــی، انســجام اجتماعــی و اعتمــاد اجتماعــی از جمله اهداف گفتگوی اجتماعی است.

برای به نتیجه رسیدن این اهداف، توصیه نامه و مقاوله نامه هایی برای الزام دولت ها به اجرای دستورالعمل های کار شایسته و تحقق گفتگوی اجتماعی با در نظر گرفتن حقوق بنیادین کار تصویب شده اند. از جمله مقاوله نامه های ۸۷، ۹۸، ۱۴۴ ،۱۵۴ و توصیه نامه شماره ۹۱ سازمان بین المللی کار که آزادی انجمن ها، برخورداری از حق سازماندهی سندیکایی و پیشبرد مذاکره جمعی و سه جانبه گرایی را به عنوان پیش شرطی برای گفتگوی اجتماعی در روابط کار مورد تاکید قرار می دهند.

با وجود این تاکیدات، جمهوری اسلامی ایران همچنان به مقاوله نامه هایی چون مقاوله نامه ۸۷ و ۹۸ سازمان بین المللی کار که به اصل آزادی انجمن ها به عنوان وسیله ای برای بهبود شرایط کار و برقراری صلح اشاره می کند، نپیوسته و مقاوله نامه هایی مانند مقاوله نامه ۱۴۴ که بر اصل سه جانبه گرایی در روابط کار تاکید می کند را به صورت نمادین به اجرا درآورده است. با وجود اینکه مطابق سند پیوست اصول و حقوق بنیادین کار، تمام دولت‌های عضو سازمان بین المللی کار ملزم به اجرای این مقاوله نامه‌های بنیادین حقوق کار هستند، اعم از اینکه به مقاوله نامه های بنیادین پیوسته باشند، یا نپیوسته باشند.  ایران به دلیل آنکه مفاد برخی از این مقاوله نامه ها را مغایر با قوانین داخلی و قانون اساسی می داند از پذیرش آن خودداری می کند و اجرای آن را به شروطی چون عدم مغایرت با قوانین داخلی ( همچون اصل ۲۶ قانون اساسی) منوط می داند.

در عین حال قوانین و مقررات حاکم بر روابط کار در ایران نیز با محدودسازی حق تشکلیابی به سه تشکل تصریح شده در قانون کار، کارگران را از حق تشکیل انجمن ها به صورت آزادانه منع می کند. این در حالیست که سه تشکل کارگری تصریح شده در قانون کار ایران نیز به صورت آزادانه سازماندهی نمی شوند و نمایندگان دولت و کارفرما در تمام مراحل تاسیس و شکل گیری و روند فعالیت آن دخالت دارند. کافیست نگاهی به ماده ۱۳۸ قانون کار بیاندازیم که حضور نماینده ولی فقیه را نیز در مرحله تاسیس شورای اسلامی کار پیش بینی کرده و یا ماده ۱۳۱، که تشکیل شورای اسلامی کار را مقدم بر راه اندازی دو تشکل دیگر یعنی انجمن صنفی و نمایندگان کارگری کرده است. این در حالیست که بر اساس مقاوله نامه ۹۸ سازمان بین المللی کار، اصل آزادی سندیکایی ایجاب می کند که تشکل ها از هرگونه نفوذ و تسلطی خصوصا از ناحیه مقامات عمومی کشور دور باشند.

مقاوله نامه ۱۴۴ و شیوه برخورد دولت ایران با آن

موضوع مقاوله نامه شماره ۱۴۴ سازمان بين المللي كار (ILO) با عنوان «مشاوره سه جانبه» در دی ماه ۱۳۹۵ و در نشست شوراي عالي كار مطرح و پس از بررسي اعضاي شوراي عالي كار، تصويب شد که تاکید آن بر رعایت اصل سه جانبه گرایی با مشارکت ذینفعان در تصمیم گیری هاست. در اين مقاوله نامه، سازمانهاي واجد صلاحيت نمايندگي شامل آندسته  از سازمانهاي كارفرمايي و كارگري می شوند که نماينده و بهره مند از حق آزادي تشكل باشند.

با این حال گروهی از فعالان کارگری معتقدند پیوستن ایران به مقاوله نامه ۱۴۴ نوعی حرکت تبلیغاتی است. به باور آنها دولت اعتقادی به رعایت سه جانبه گرایی ندارد، چه رسد به اینکه بخواهد بر اساس این مقاوله نامه سه جانبه گرایی را تسهیل کند. آنها روند تعیین دستمزد سالانه کارگران را مثالی روشن برای ادعای خود می دانند و می گویند با وجود اینکه هر ساله گروه کارگری با در نظر گرفتن تورم و سبد معیشت نظر خود را در خصوص سطح دستمزدها اعلام می کند اما دولت بدون رعایت سه جانبه گرایی رقمی را که خود مایل است به عنوان مزد تعیین می کند. فعالان کارگری معتقدند در چنین شرایطی با توجه به عدم موازنه قدرت میان سه طرف گفتگو،  کفه ترازو به نفع دو جریان بزرگتر و دارای منابع سرمایه ای بیشتر یعنی دولت و کارفرما سنگین تر می شود

این اظهارات در حالی صورت می گیرد که با مروری بر زمینه های تقویت سه جانبه گرایی در روابط کار در می یابیم که پیش شرط این مشاوره سه جانبه، یعنی حق ایجاد تشکل‌ها و آزادی سندیکایی و حق ایجاد تشکل‌های آزاد به دلیل عدم پیوستن ایران به مقاوله‌نامه‌های بنیادین۸۷ و ۹۸  و برخورد امنیتی حکومت ایران با ایجاد و راه اندازی تشکلها و سندیکاهای کارگری و پرونده سازی و صدور احکام قضایی برای فعالان کارگری، نقض شده است. از طرفی،  قانون کار با محدود کردن حق تشکلیابی کارگران به سه نهاد کارگری که دولت و نماینده کارفرما نیز در تاسیس و فعالیت آن مداخله دارند، حق برخورداری از آزادی تشکل یابی را از کارگران سلب کرده است. یک فعال کارگری در اینباره به داوطلب می گوید: دولت ها معمولا بر منافع ملی تاکید می کنند. برای مثال دولت ایران همواره بر مانع زدایی از تولید در سالهای اخیر و بر حمایت از بخش خصوصی تاکید کرده اما منافع کارگر را با عدم صدور مجوز برای فعالیت تشکل های مستقل کارگری نادیده می گیرد. خود کارگران هم در این فرآیند دچار مشکلاتی هستند. یعنی ما هم به دلیل برخی منفعت طلبی ها و همینطور تعارضات ایدئولوژیکی که بعضا وجود دارد، بین تشکل های رسمی و مستقل به توافقی بر سر منافع مشترک نرسیده ایم و مرتب با هم در جدال هستیم. یعنی دولت از یک سو با یک جانبه گرایی و تهدید امنیت شغلی کارگران از طریق رواج قراردادهای موقت و ناامن سازی شغلی در روابط کار، دست کارفرما را برای مقابله با انواع تشکل یابی کارگران بازگذاشته و از طرف دیگر با  اتمیزه کردن محیط های کار و ایجاد شکاف میان کارگران به تعارض منافع در میان آنان نیز دامن زده است.

با این توضیحات می توان مهمترین چالشهای کارگران برای شرکت در گفتگوهای سه جانبه را در سه مورد خلاصه کرد:

– عدم امنیت شغلی برای نماینـده کارگـر
– عـدم تـوازن قـوا و نابرابــری بیــن کارگــر، کارفرمــا و دولــت
– عدم پیوسـتن ایران بـه برخـی از مقاولـه نامـه هـای بنیادین سازمان بیـن المللـی کار

فشار بر دولت برای اجرای کامل حقوق بنیادین کار

ناظران و کارشناسان روابط کار، ضرورت گفتگوی سه جانبه را ناشی از قرار گرفتن ایران در معرض انواع بحران های اجتماعی، اقتصادی و سیاسی می بینند. رکود در تولید و اقتصاد، عدم تعادل بازار و عقب ماندگی معیشتی، بیکاری و فقر و نحیف بودن نهادهای مدنی و صنفی از جمله این بحرانهاست و به باور آنها در چنین شرایطی  بیــش از هــر چیزی گفتگــوی سه جانبه نیازمنـد سـازوکارهایی اسـت کـه در گــرو وجــود جامعــه مدنــی قدرتمند اســت. تشکل های کارگری نیز بخشی از سازمانهای جامعه مدنی هستند که تقویت آنها از طریق توسعه کمی و کیفی صورت می گیرد.

این تشـکلها بایـد بتواننـد نماینـده واقعــی کارگــران باشــند و از استقلال،  توانایــی و تخصــص فنــی لازم بــرای پیگیــری منافــع کارگران برخــوردار باشــند.  بــدون امنیــت و ثبــات  شــغلی و بــه رســمیت شــناختن  اختیــارات  کافــی، قــدرت لازم بـرای گفتگوهـای اجتماعـی سـه جانبـه موثـر نخواهد بود و  ایـن امـر نیازمنـد پیوسـتن بــه مقاوله نامه هــای بین المللــی، آمـوزش و اصلاح فصــل ششــم قانــون کار اســت.

در چنین شرایطی تنها دستاویز کارگران برای الزام به اجرای تعهدات بین المللی، طرح شکایت از دولت جمهوری اسلامی نسبت به عدم اجرای صحیح تعهدات بین المللی، در سازمان جهانی کار است. حقوقدانان می گویند، این پروسه گرچه زمانبر است اما می تواند ضمن حساس سازی نهادهای بین المللی نسبت به نقض حقوق بنیادین کار در ایران، روند پذیرش گزارشهای یک سویه نمایندگان دولت را در جلسات سالانه سازمان بین المللی کار با مشکل مواجه کند و زمینه های فشار بر دولت را برای اجرای تعهدات بین المللی فراهم کند.