طرح دوفوریتی اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار رد شد : بن‌بست مشروعیت بخشی !

یکشنبه ۹ آبان ماه نمایندگان مجلس با تقاضای بررسی دوفوریت و یک فوریت در مورد طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار مخالفت کردند و حالا قرار است این طرح به صورت عادی در دستور کار مجلس قرار ‌گیرد. نمایندگان کارگران در تشکل‌های حاکمیتی می‌گویند این قانون و آئین‌نامه اجرایی آن دارای اشکالاتی است و باید در وزارت کار اصلاح شود. اما این طرح شامل چه مفادی است و چه تغییراتی در سازوکار اجرایی شوراهای اسلامی کار ایجاد خواهد کرد.

تارنمای داوطلب در گزارش پیش‌رو تلاش کرده ضمن مروری بر روند اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار در طول سالهای گذشته و تشریح مفاد طرح‌های پیشنهادی و نظرات ارائه شده در این خصوص، به این موضوع می‌پردازد که به طور کلی سازوکار اجرایی و نهادی این تشکل‌ها تا چه حد قابل اصلاح است و آیا اصلا آنها می‌توانند با استفاده نمایندگانشان از تمام ظرفیت‌های موجود، منافع و مطالبات کارگران را نمایندگی کنند یا خیر!

پیشینه طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار

طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار در مجلس یازدهم که به امضای ۴۲نفر از نمايندگان مجلس رسیده بود. در دستور کار مجلس در روز یکشنبه – ۹ آبان ماه – ماه قرار گرفت. در مقدمه توجيهي اين طرح که توسط جمعی از اعضای شوراهای اسلامی کار تدوین شده بود، شوراهای اسلامی کار تشكلي دووجهي خوانده شده که از يكسو در صدد حفظ و تأمين منافع کارگران است و ازسوی ديگر منافع و بقای شرکت و کارگاه جهت ادامه فعاليت و تأمين حقوق کارگران را الزمی مي‌داند. طراحان معتقدند عضويت نماينده مديريت در هيئت مديره شورای استاني و کشوری، برداشت غلط از تبصره «۲»در حد نصاب، دخالت مديريت در تعيين تشخيص صلاحیت کانديداهای شورا و انحلال شورا برخلاف اصول و قواعد تشكل صنفي است.

این چهارمین بار بعد از تصویب قانون شوراهای اسلامی کار در سال ۱۳۶۳ بود که پیشنهاد اصلاح مفادی از این قانون ارائه شد. اولین اصلاحیه بر روی آئین نامه اجرایی قانون شوراهای اسلامی کار در آذرماه ۱۳۶۵ یعنی دو سال بعد از تصویب این قانون، اجرا شد که تلاش می‌کرد نقش نمایندگان کارگری را حتی از آنچه قانون در نظر گرفته هم کمرنگ‌تر جلوه دهد. طی این اصلاحیه، زمان‌بندی ۱۰ روزه ارائه و دریافت پیشنهادهای مدیریت و شورا در مورد موضوعات رفاهی قانون حذف شد و به “اسرع وقت” تغییر کرد. از طرفی در اختیار گذاشتن مکان و امکانات شورا از وظیفه مدیریت به “امری با توافق آنها” تغییر شکل داد. در عین حال برای دومین بار در خردادماه 69، آئین‌نامه انتخابات قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار دچار تغییرات دیگری شد و حد نصاب لازم برای تعیین نماینده مجمع عمومی کارکنان در هیات تشخیص صلاحیت داوطلبان کاهش یافت، سازوکار رای‌گیری از اکثریت مطلق به اکثریت نسبی تغییر کرد و رقابت بین کاندیدهایی که بیشترین رای را آورده‌اند به دو برابر افراد موردنیاز تغییر داده شد تا نقش کارگران در تشکیل شوراهایی که قانون کار آنها را “تشکل‌های کارگری” می‌نامد، کمرنگ‌تر از همیشه شود.

طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار سومین بار در مجلس دهم با امضای ۲۴ نفر از نمايندگان مجلس، در آبان ماه ۱۳۹۶ اعلام وصول شد اما این طرح هم به نتیجه نرسید. تدوین‌کنندگان اصلاحیه با درک مسئله بی‌اعتبار شدن فعالیت نهادهایی چون شورای اسلامی کار در نزد کارگران، تلاش کردند تا با تغییر سازوکارهای مداخله‌گرایانه موجود در ساختار شوراها، تا حدی به استقلال آن در تصمیم‌گیری به نفع منافع کارگران کمک کنند. این اصلاحیه دو هدف کلی را مدنظر داشت:

– تبدیل شوراهای اسلامی کار از نهادی مشورتی به نهادی صنفی-تشکیلاتی با هویت کارگری

– اعتباربخشی به نمایندگان کارگری عضو شوراهای اسلامی کار

بر اساس این اهداف بود که تدوین کنندگان، محورهای طرح پیشنهادی خود را در چند بخش مهم از جمله؛ حذف مديريت و نماينده او از هيئت مديره شوراهای اسلامی کار ،کاهش حدنصاب جلسات مجمع عمومي، الزام مديريت به لحاظ کردن نظرات شورای اسلامی کار، حذف شرط عدم وابستگي به رژيم سابق از شرايط انتخاب‌شوندگان شوراهای اسلامی کار، افزايش دوره نمايندگي شوراهای اسلامی کار به چهار سال ، تغيير نقش مشورتي شوراهای اسلامی کار در امور رفاهي و ايمني محيط کار به همكاری در تصميم‌گيری، تغيير مرجع نهايي تصميم‌گيری هنگام مخالفت شورای اسلامی کار با اخراج کارکنان به مراجع حل اختلاف و برخی موارد دیگر صورتبندی کردند.

اما ارائه این طرح در مجلس به نتیجه مدنظر نمایندگان کارگری نرسید. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که به بررسی مفاد طرح پیشنهادی می‌پرداخت، زوایای مختلف این پیشنهاد را بررسی کرده و در نهایت با طرح ۴ مورد به آن اشکالاتی وارد کرد. این ایرادات شامل موارد زیر بود:

1- تداوم دوگانگی ساختاری-کارکردی شوراهای اسلامی کار
2- کاهش سطح نمایندگی کارگران و کارکنان
3- تعارض با قانون اساسی
4- بی‌توجهی به قوانین عادی

تجمیع این چهار ایراد عمده، کارشناسان بررسی طرح را به این نتیجه رسانده بود که شوراهای اسلامی کار با توجه به ماهیت مشورتی و دو وجهی خود، تشکل کارگری به آن معنایی که قانون کار از آنها نام برده نیستند و تداوم وضع موجود نیز به معنی تضییع حقوق کارگرانی است که ابزارهای لازم برای دفاع از منافع صنفی‌شان ندارند. این گزارش تاکید کرده بود که کاهش اختیارات دولت و کارفرما از این تشکل‌ها ضمن آنکه به نقض قوانین مادر (قانون اساسی ، قانون کار)، صدای اعتراض کارفرمایان واحدها را بلند خواهد کرد. بنابراین پیشنهاد داده بودند در درجه اول به تناقضات قانونی پیرامون این اصلاحات پاسخ داده شود. « اين طرح، دوگانگي ساختاری- کارکردی شوراهای اسلامی کار در ايفای نقش به صورت تشكلي مشترك يا صنفي تداوم يافته است و برخي از احكام پيشنهادی با قانون اساسي تعارض دارد. همچنين، اين امكان را به وجود ميآورد که شوراهای اسلامی کار تحت تسلط اقليتي از کارگران قرار گيرند، چرا که فرد انتخاب شده توسط اکثریت نسبی را نمی‌توان نماینده کل واحد دانست و برگزاری انتخابات مرحله دوم با هر تعدادی فاقد وجاهت و منطق است »

این گزارش تناقض قانون تشكيل شوراهای اسلامی کار و قانون کار درتعریف تشکل کارگری را عاملی مهم در ناکارآمدی شوراها را در انجام وظايف خود برشمرده بود و یادآور شده بود که این مهم بر دشواری مديريت روابط کار ميافزايد و در عین حال پيشنهاد کرده بود به منظور بهبود عملكرد شوراهای اسلامی کار، حل مشكل دوگانگي آن مورد توجه قرار گيرد و احكام مورد اشكال در قانون تشكيل شوراهای اسلامی کار و قانون کار، متناسب با تثبيت و تقويت شوراها به عنوان تشكلي مشترك در جهت تحقق اهداف اصل يكصدوچهارم قانون اساسي اصلاح شود.

****

حالا و پس از مسکوت ماندن چند ساله طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار و در شرایطی که شوراها بیش از پیش با چالش عدم مشروعیت نمایندگی از سوی کارگران در بسیاری از واحدهای کار مواجه هستند، تلاشها برای اصلاح مفادی از این قانون در مجلس آغاز شده است. در طرح اخیر با اشاره به شعار سال ۱۴۰۰ که از سوی رهبر جمهوری اسلامی با عنوان “تولید، پشتیبانی‌ها و مانع‌زدایی‌ها” نامگذاری شده؛ بالابردن انگیزه تولید بیشتر در بین کارگران به عنوان یکی از دلایل توجیهی اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار مورد توجه قرار گرفته است. در طرح اصلاح شده با در نظر گرفت موارد کارشناسی مطرح شده در سالهای قبل آمده است: «شوراهای اسلامی کار یک تشکل دو وجهی است که از یکسو درصدد حفظ و تأمین منافع کارگران است و از سوی دیگر منافع و بقای شرکت و کارگاه جهت ادامه فعالیت و تأمین حقوق کارگران را بر خود واجب می‌داند. به عبارت دیگر موازی با کارفرما در شرکت فعالیت می‌کند و به امور واحد به منظور انجام درست امور کار نظارت می‌کند ولی به علت وجود تعدادی از قوانین شورا متأسفانه مورد سوءاستفاده قرار گرفته است.» بر این اساس، تدوین‌کنندگان طرح اخیر با اصلاح ۱۶ ماده از قانون شوراهای اسلامی کار و توجه به نظرات به کارشناسی مطرح شده، طرح جدیدی را به مجلس ارائه دادند. برخی از تغییرات پیشنهادی مدنظر نمایندگان شامل موارد زیر است:

ماده۱ – تبصره‌های ماده (۱) قانون تشکیل شوراهای اسلامی کار به شرح زیر اصلاح می‌شود:

تبصره ۱ – مجمع عمومی هر واحد از کلیه کارگران و سایر کارکنان به استثناء مدیریت تشکیل می شود و در سطح کانون های استانی و عالی کشور نیز مدیریت و نماینده او حق شرکت در هیأت مدیره ها را ندارد.

تبصره ۲ – جلسات مجمع در مرحله اول با حداقل یک دوم اعضاء تشکیل و انتخابات آن با اکثریت نسبی آراء حاضرین معتبر خواهد بود. در صورتی که اجتماع یک دوم اعضاء مجمع ممکن نشود مجمع با حضور هر تعداد از اعضاء تشکیل و رأی گیری بعمل می‌آید و نیز از اعضائی که در مجمع شرکت نکرده‌اند تا رسیدن به حداقل یک دوم اعضاء رأی گیری می‌شود به هر حال آراء منتخبین نباید از یک سوم کل آراء کمتر باشد.

تبصره ۳ – تصمیمات شورا و مصوبات آن باید در چهارچوب قوانین و مقررات و جهت تأمین منافع حرفه‌ای و صنفی کارکنان، شرکت و واحد باشد و مدیریت در تمامی امور باید تصمیمات شورا را مورد توجه قرار داده و پس از طرح در جلسات هیأت مدیره، مذاکرات و پیمانهای دسته‌جمعی کلیه امور واحد لحاظ کند.

ماده۳ – متن ذیل جایگزین ماده (۳) قانون و تبصره‌های آن می‌شود:

ماده ۳ ـ انتخابات شوراها با نظارت کانون استان برگزار می شود و مدت اعتبار آن دو سال خواهد بود.

تبصره ۱ – انتخابات هر شورا باید حداقل پانزده روز پیش از پایان دوره شورای قبل انجام شود .

تبصره ۲ـ نخستین جلسه شورای هر واحد حداکثر یک هفته پس از انتخابات به ریاست مسن ترین اعضاء تشکیل و از میان خود یک رئیس و یک نایب رئیس و یک منشی به اکثریت آراء انتخاب کند.

ماده۴ -ماده (۷) قانون به شرح زیر اصلاح می‌شود:

ماده۷ -سلب عضویت هر یک از اعضاء مبنی بر تخلف و یا عملکرد نامطلوب و یا فقدان شرایط مذکور در ماده ۲ این قانون با رأی دوسوم مجموع اعضاء و با نظارت کانون استان امکانپذیر است.

ماده۸ -در ماده (۱۱ ) قانون عبارت «معترض می تواند مراتب را جهت رسیدگی به هیأت موضوع ماده ۲۲ ارجاع نماید و رأی آن هیأت قطعی است.» به عبارت ««مراتب جهت رسیدگی نهائی مربوط و وظایف شورا به اداره تشکل کارگری و کارفرمایی و در مرحله بعد به مراجع صالحه موضوع اصل یکصد و ششم(۱۰۶ ( قانون اساسی مربوط است. منظور از مراجع صالحه دیوان عدالت اداری است.» اصلاح می‌شود.

ماده ۱۲ – ماده(۲۱) قانون به شرح ذیل اصلاح می‌شود:

ماده۲۱ – شورا موظف است یک نفر را به عنوان عضو هیأت مدیره جهت شرکت در جلسات هیأت مدیره با حق رأی به مدیریت شرکت معرفی کند.

ماده۱۶ – دو ماده به قانون به شرح زیر الحاق می‌شود:

ماده الحاقی۱ -کارگران دارای قرارداد موقت تا زمان اعتبار شورا کماکان شاغل هستند.

ماده الحاقی۲ – شرکت در انتخابات شورای اسلامی کار تحت عنوان انتخاب کننده و انتخاب شونده برای کلیه کارگران حقی قانونی است و هر کس کارگر را از این حق محروم کند یا او را به اجبار در شورا وارد کند و یا مانع انجام وظایف شورایی شود، برابر ماده (۱۷۸) قانون کار متخلف به دادگاه معرفی و مجازات می‌شود.

****

این طرح که به امضای 42 نفر از نمایندگان به مجلس ارائه شد اما اعلام مخالفت گروهی دیگر از نمایندگان با بررسی آن به صورت دوفوریتی در روزهای اخیر نشان داد که اکثریتی از نمایندگان مجلس تمایلی برای تغییر سازوکار اجرایی حاکم بر فعالیت این تشکل‌های دولت‌ساخته ندارند و در عین حال تعارض منافع میان کارگران و کارفرمایان را به بهانه حمایت از تولید به رسمیت نمی‌شناسند.

مخالفین رسیدگی دوفوریتی به طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار از جمله محمدرضا میرتاج الدینی تأکید کرده‌اند که تمام جوانب این طرح باید در کمیسیون اجتماعی مجلس، مرکز پژوهش‌ها و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مورد بررسی قرار گیرد و نمی‌توان در عرض ۴۸ ساعت (حداکثر مدت زمانی که نمایندگان باید به طرح‌های دوفوریتی رسیدگی کنند) موضوعی چنین با اهمیت را بررسی و معضلات آن را حل و فصل کرد!

موسی غضنفرآبادی دیگر مخالف بررسی تقاضای دوفوریت در مورد طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار نیز رسیدگی غیرسنجیده به این طرح را موجب زیان سرمایه‌گذار و کارگر برشمرده و گفته «چنانچه این رسیدگی‌ها خام باشد، می‌تواند به واحدهای تولیدی در کشور آسیب بزند.»

برخی از نمایندگان موافق طرح نیز با اشاره به سوابق بررسی آن در مجلس قبل گفته‌اند؛ قانون شوراهای اسلامی کار دارای ایراداتی است که در جلسات متعدد توسط طراحان طرح اصلاحیه این قانون با نظر مرکز پژوهش ها و اعضای کمیسیون اجتماعی مورد بررسی قرار گرفته و تائید شده است. علی بابائی کارنامی در موافقت با بررسی دوفوریتی طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار به خبرگزاری خانه ملت گفته « اهمیت طرح دوفوریتی مذکور بر این اساس است که کارگران از چه طریقی باید دغدغه ها و نظرات خودشان را به صورت مسالمت آمیز بیان کنند، اصول ۱۰۳، ۱۰۴ و ۱۰۵ قانون اساسی نیز صراحتا تاکید می‌کند که ایجاد تشکل های رسمی حقوق شهروندان و اصناف است.»

او اضافه کرده «اینکه کارفرمایان و کارگران تشکل حداقلی همانند شورای اسلامی کار داشته باشند البته با اختیاراتی بسیار مثبت تر بسیار با اهمیت است تا بتوانند براساس مقاوله نامه های بین المللی عمل کنند. مجموعه جهانی و بین المللی ما را از باب حقوق شهروندی نظارت می کنند لذا باید مشخص شود که متولی کارگران چه کسانی بودند و چگونه باید از حقوق آن ها دفاع شود.»

محمدرضا صباغیان بافقی هم که از جمله نمایندگانی است که تقاضای رسیدگی دوفوریتی به طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار را داشته، در تشریح اهمیت بررسی تقاضای دوفوریت در مورد طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار گفته است: شوراهای اسلامی کار پل ارتباطی بین کارگران و کارفرماها هستند اما متأسفانه مشاهده می‌شود این تشکل های کارگری هیچ قدرتی ندارند لذا کارگران به راحتی اخراج می‌شوند و مدت‌ها حقوقی دریافت نمی‌کنند. بر این اساس باید قانونی تصویب شود که از کارگران حمایت کند.

صباغیان بافقی تأکید کرده است: در شوراهای کارگری یک نفر به عنوان نماینده کارفرما وجود دارد که در این شرایط کارگر نمی‌تواند به راحتی حرف خود را بیان کند. همچنین حق انحلاق شوراهای کارگری با کمک کارفرما نیز وجود دارد از این رو باید برخی از مواد این قانون اصلاح شود تا حقوق کارگران استیفا شده و این شوراها با جرأت بیشتری به کار خود ادامه دهند. او اضافه کرده با با اصلاحات مد نظر نمایندگان، بسیاری از اخراج‌های کارگران کاهش یافته و طرح شکایات نیز کم می‌شود.

آیا قانون شوراهای اسلامی کار اصلاح‌پذیر است؟

اما جدا از نظرات موافقان و مخالفان طرح اصلاح قانون شوراهای اسلامی کار و تلاشی که برخی نمایندگان کارگری برای دفاع از منافع صنفی کارگران از طریق قدرتگیری همین تشکل‌های نیم‌بند می‌کنند که در جای خود قابل بررسی است؛ باید دید به طور کلی این سازوکار تا چه اندازه با معیارهای تعیین شده برای پیگیری منافع کارگران در یک تشکل کارگری سازگار است. پاسخ تلویحی به این پرسش این است که شاید کمتر نسبتی میان منافع صنفی کارگران با سازوکار تشکیلاتی نهادهایی چون شورای اسلامی کار وجود داشته باشد.

مروری بر خاستگاه شکل‌گیری این نهادها نشان می‌دهد که زمینه رشد آنها به سالهای پس از انقلاب ۵۷ و حق اداره امور از طريق شوراها برمی‌گردد که فصل هفتم قانون اساسي نیز آن را به رسميت شناخته است. اصل يكصدوچهارم قانون اساسي بر تشكيل شوراهايي از نمايندگان کارگران و دهقانان و ديگر کارکنان و مديران، به منظور تأمين قسط اسلامی و همكاری در تهيه برنامه‌ها و ايجاد هماهنگي در پيشرفت امور در واحدهای توليدی، صنعتي و کشاورزی دلالت دارد و بر این اساس قانون مصوب ۳۰/۱۰/۱۳۶۳ مجلس ، متناسب با اصل يكصدوچهارم قانون اساسي، شوراهای اسلامی کار را عمدتاً به عنوان نهادی ترکيبي با کارکردی مشورتي برای اداره بهتر امور معرفي مي‌کند. این در حالیست که برخي از احكام اين قانون از جمله “تأمين هزينه‌های ضروری شوراها از طريق حق عضويت مجمع کارکنان و محدود بودن ارائه نظر مشورتي شورا به مسائل رفاهي و بهبود شرايط کاری شورای اسلامی کار ” آن را یک تشكل صنفي کارگری معرفی می‌کند.

آيين‌نامه اجرايي قانون شوراهای اسلامی کار مصوب ۱۷/۷/۱۳۶۴ تاکید می‌کند که فعاليت شوراهای اسلامی کار عموماً در چارچوب مسائل کارگری و حدودی که دولت تعیین کرده مانند موضوعات رفاهي، انضباطي و ايمني محيط کار قابل پیگیری است و صرفا جنبه مشورتي دارد. بر این اساس حتی اساسنامه این شوراها نيز بر مبنای اساسنامه تيپي است که وزارت کار تهيه کرده است.

این صورتبندی ساختاری برای شوراهایی که قرار بود تشکل کارگری باشند در حالی انجام شده که بر اساس تعاریف بین‌المللی؛ تشكل‌های کارگری، سازمانهايي مبتني بر عضويت کارگران هستند که تمرکز عمده آنها بر نمايندگي انتظارات اعضاء خود در محل کار است. آنها به به دنبال تأمين و ارتقای منافع کارگران از طريق فرآيند قانون‌گذاری و چانه زني جمعي هستند. مقاوله نامه های شماره ۸۷ و ۹۸ سازمان بين‌ا‌‌لمللي کار که جمهوری اسلامی هنوز به آن نپیوسته است، حق آزادی تشکل و اداره امور و فعاليت را برای سندیکاهای کارگری قائل شده و مقامات دولتي را از هرگونه مداخله‌ای که منجر به محدوديت اين حق يا اشكال در اجرای قانوني آن شود، منع کرده است. اين سازمانها از حق تشكيل اتحاديه برخوردارند و حق آن را دارند که به سازمان‌های بين‌المللي کارگری و کارفرمايي بپيوندند. همچنین نمي‌توان آنها را با احكام اداری منحل يا توقيف کرد. اما صورتبندی مدنظر تدوین‌کنندگان قانون شوراهای اسلامی کار به روشنی نشان می‌دهد که به سختی می‌توان نسبتی میان سازوکار حاکم بر فعالیت این تشکل‌ها با منافع کارگران پیدا کرد.